中国开矿示意图。 图／路透社

美国新任总统拜登在2021年2月底签署了一项行政命令，指示联邦政府针对关键产品的供应链，包括药品、半导体、稀土金属和电动汽车的电池，进行为期100天的审查。拜登命令主要目的有二，首先是希望减少美国对外国制造的依赖，再来是促进美国工厂和制造业发展，完成“购买国货”的承诺。

自新冠肺炎大流行以来，由于疫情蔓延迅速，美国出现医疗物资短缺的情形，小至口罩、大至呼吸器，有些州更显窘迫，影响患者增多、病情加重。又如最近全球半导体产能紧绷，迫使汽车厂商放缓制造速度，甚至有工厂停产，使华府不得不向台湾、韩国等盟友求助。行政命令更提及，审查是为“避免美国被不友好或不稳定国家垄断供应链”。虽然没有指名道姓，但明眼人都看出华府意有所指，而中国又在此时对号入座，表示美国将供应链转向其他来源并不现实，拜登的命令无助于解决国内问题，只会损害全球贸易，显示美中正在为资源竞争布局。

在四样关键产品项目里，“稀土”是重中之重，因为制造半导体和电动车电池，都必须用到稀土。拜登竞选时曾向美国矿业公司表示，当选后将支持勘探稀土及其他关键矿物，如铜、锂、镍等，以确保未来能在国内采购，并重建供应链。不过就现实而言，相较于中国，美国无论是在资源撷取或市场份额上，均处于相对不利的地位。其实早在奥巴马时代便有类似指令检讨，但最后无功而返，如今拜登卷土重来，是否能扭转美国的颓势？

图／白宫

先来看看一些关键矿物，如钴在智慧手机或电动车的锂电池中扮演重要角色，用以传导热量并防止着火，还可应用于工业或军事设备。目前全世界有五成以上的钴产于刚果，美国公司曾拥有刚果最大的钴矿山，但在2016年出售给中企，而中国经过长期布局，已经掌握当地产量的40%～50%。

此外，中国更在原始钴的加工中占主导地位，据估计刚果的钴有八成以上是由中企在当地或出口到中国精炼，将原料转为商业级钴金属。美国则尝试开放国内采矿，与澳大利亚企业合作，目前正在评估位于爱达荷州的一处钴矿，顺利的话可望于2022年开采。

再来看被称为“白色石油”（white petroleum）的锂，这是因为锂被认为未来将取代化石燃料，成为新能源基础建设的支柱。锂矿分布于美洲大陆、澳洲以及中国等地，以目前探勘的规模观之，美国拥有全球第四大储量、中国则是第六大，但基于环保与成本等考量，美国开采的数量极小，大多数是从智利或阿根廷进口。同样的，基于庞大的需求，中国不仅在国内开采，也入主澳大利亚和南美的矿业股份。如中国的天齐锂业曾拥有全球最大、位于澳洲Greenbushes的锂矿公司51%股份，另49%乃是由美企掌控，后来由于锂价一度暴跌，天齐无法承受损失，又出售约25%给澳籍企业，但中国仍不断尝试控制各地的锂矿。

刚果的钴矿山。 图／法新社

智利阿塔卡马盐沼的锂矿厂。 图／路透社

至于在稀土方面，众所皆知，中国拥有压倒性优势。2020年中国生产了世界将近九成的稀土制品，占全球出口总量的七成，日本、美国等科技大国都非常依赖中国。此外，中国不仅在稀土供应中占主导地位，在需求上也占主导地位，中国国内消耗全球约七成的稀土产量。中国在全球市场上的统治地位，以及对国内生产的控制，为北京提供了对价格的掌控权，也可作为外交杠杆。像是2010年中日东海纠纷，中国限制对日出口稀土，导致日本联合美欧诉请WTO进行裁决，WTO裁定中国不能限制稀土出口，此后美日更开始寻求替代中国的来源，以及兼顾环保的生产技术。

在川普政府任内，中美打起贸易关税战，中国官媒便有“利用稀土元素出口，对美国施加压力”之议。中国政府也以减少无证开采和走私，并帮助稀土产业向价值链上游发展为由，试图加强出口管制。日本殷鉴不远，对中稀土依赖度从2010年的八成降至五成，美国加紧生产稀土与分散供应来源，已是势在必行。

2010年的中日稀土出口纠纷，就是中国对日本海上保安厅与中国渔船的“钓鱼台撞船事件”的反日报复事件。 图／美联社

就美国来说，其实拥有为数不少的稀土矿藏，但受限于严格环保法令，开发相对困难。再加上长期依赖中国，结果是国内缺乏分离与纯化稀土的能力，即使能开采，也得送到国外精炼，这些都是华府必须要立即处理的问题。

因此在川普政府后期，签署了因应大流行的支出计划，当中提供约8亿资金协助稀土与关键矿产企业发展。如五角大厦给澳洲矿业巨头Lynas投资3,000万美元，在德州建设轻稀土加工厂、又牵线Lynas和美企合作以加工重稀土，外界预期拜登将会萧规曹随，继续挹注美国的稀土等矿业经营。

值得注意的是，当中国将稀土视为战略性资产，就会跳脱传统供应者的角色，如此不只影响美国、日本等地缘政治对手，也会让其他国家警惕而有所动作。像是澳洲矿业公司ASM就和韩国的Ziron科技合资，以低耗能的环保工艺提炼稀土，将成为中国以外的钛、锆等稀土重要供应来源。

美国最先进的F-35战斗机零件，就仰赖关键的稀土元素进口。但当前的稀土战略问题，却以不单纯只是单一种武器的国安顾虑。 图／美国国防部

示意图。当中国将稀土视为战略性资产，就会跳脱传统供应者的角色，如此不只影响美国、日本等地缘政治对手，也会让其他国家警惕而有所动作。 图／路透社

另一方面随著拜登政府启动清洁能源计划，创新技术也会被鼓励使用，特别是在“稀土回收”。过去日本车厂本田曾开发不含镝和铽等稀土金属的油电混合车，也有美国企业开始研发更有效精炼铝土矿废渣，以分离出各种稀土；相关的科技研发都在进步当中，不仅为了国家安全，也为了降低提炼稀土所产生的环境毒害。

而中国则在2020年底公布出口管制法（ECL），将审查并限制敏感物品、危害国安物品，或是军民两用物品出口，稀土就被认为是可能受控的项目。2021年初，中国又公布稀土管理条例草案，以国家利益、打击非法与环保为由，加强管控出口。这可能有利于中国人民与环境生态，也等于进一步掌握稀土与相关产业供应链。

至此美国需要担心的，已不只是用于制造战斗机用的稀土磁铁，更包括为达成本世纪减碳目标的电动车产业。中国一直致力于控制电动车的心脏——电池供应链——靠的就是垄断原料矿物来源，以及关键矿产的加工，随著电动车日益普及，全球也会出现“电池中国化”的趋势，而美国正在设法避免这种局面的来临。

对华府来说，诚如北京所认知的，美国想要分散稀土与关键矿物的供应链，其实短期内不易做到，但当美国的稀土与关键矿产逐渐达到多元化供应，决胜点就在精炼能力，这才是拜登政府当务之急。更重要的是，稀土可视为是美中和平的某种安全阀，一旦北京决定对美国禁运，那意味着双方情势急遽恶化——离摊牌之日也不远了。（作者：徐子轩）

习近平上车示意图。中国一直致力于控制电动车的心脏——电池供应链——靠的就是垄断原料矿物来源，以及关键矿产的加工，随著电动车日益普及，全球也会出现“电池中国化”的趋势，而美国正在设法避免这种局面的来临。 图／路透社

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